La notion de soutenabilité des finances publiques s’intéresse à la capacité d’un État de rester solvable, c’est-à-dire de conserver des marges de manœuvre budgétaires suffisantes pour honorer ses engagements.
Mesure de la soutenabilité des finances publiques
La soutenabilité est une notion peu aisée à définir. En théorie, une dette publique est insoutenable quand l’État devient incapable de financer sa dette publique y compris en levant de nouveaux impôts. Mais, comme la capacité à lever des impôts fait partie des attributs de tout État moderne, l’insoutenabilité au sens strict n’est pas une perspective à laquelle la France doive faire face dans un avenir prévisible.
Mais on peut parler d’insoutenabilité de manière moins stricte lorsque le coût de financement de la dette publique croît significativement avec l’élévation de la dette : parce que les primes de risque exigées par les marchés commencent à s’accroître avec la dette (c’est ce qui s’est produit en 2010 en Grèce ou en Irlande) ; parce que le coût en termes de croissance de lever de nouveaux impôts devient sensible ; parce que les coûts sociaux ou en termes de croissance des coupes dans les dépenses deviennent significatifs.
Il est impossible de fixer un seuil à partir duquel une telle insoutenabilité se manifeste. La dérive quasi permanente de la dette publique depuis une quarantaine d’années semble en effet jusqu’à présent avoir été, au moins en apparence, « indolore ». La France n’a pas éprouvé jusqu’ici de difficulté à financer ses déficits et ne paie pas de prime de risque élevée pour placer sa dette.
Ce constat ne doit pas pour autant inciter à la complaisance. Le niveau de dette actuel risque de contraindre fortement la conduite de la politique économique ; et le risque que la montée de l’endettement finisse par peser sur la croissance de l’économie française s’est nettement accru.
En outre, les surcoûts du vieillissement, conjugués à notre situation de finances publiques initiale dégradée, posent la question de la capacité des administrations publiques à honorer leurs engagements futurs.
Comment mesurer la soutenabilité ?
Une interprétation de la soutenabilité, retenue par la Commission européenne, est que les surplus budgétaires de demain doivent permettre de financer l’endettement d’aujourd’hui.
À partir de cette définition, la Commission européenne quantifie le caractère plus ou moins soutenable des finances publiques d’un État : l’indicateur tax gap (« écart de financement actualisé ») mesure l’effort à faire en matière de solde primaire (solde hors charges d’intérêt de la dette), immédiat et pérenne nécessaire pour garantir que les surplus de demain financent la dette d’aujourd’hui.
La mesure de cet indicateur montre que l’écart de financement s’éleve pour la France à 4 points de PIB. Cet écart de financement peut se décomposer selon deux composantes : la part de l’ajustement à entreprendre due à la situation initiale des finances publiques, et celle due aux futures dépenses liées au vieillissement.
La situation de la France est dans la moyenne des autres pays de la zone euro en matière de soutenabilité. Malgré la situation initiale assez dégradée de nos finances publiques, les futures dépenses prévisionnelles liées au vieillissement sont moins importantes que dans d’autres pays, du fait de notre démographie relativement favorable.
Certains pays dégagent des excédents qui vont leur permettre d’absorber une partie des surcoûts liés au vieillissement : c’est le cas des Pays-Bas et de la Suède.
La Commission européenne met régulièrement à jour cet indicateur synthétique, en lien avec les États membres.
